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  银保监会近日在官微刊发了央行党委书记、银保监会主席郭树清在《党的二十大报告辅导读本》中的撰文,题为《加强和完善现代金融监管》。郭树清在最新文章中表示,必须按照党中央决策部署,深化金融体制改革,推进金融安全网建设,持续强化金融风险防控能力。

  21世纪经济报道记者注意到,在中共十九届五中全会辅导读本中,郭树清曾撰写了题为《完善现代金融监管体系》的文章。可见,上述文章主题一脉相承,21世纪经济报道记者对最新文章进行解读。

  避免全局性金融危机是金融治理首要任务

  防范化解金融风险,是金融业永恒的主题。首先我们要认识和发现风险。

  “防范和化解系统性风险,避免全局性金融危机,是金融治理的首要任务。”郭树清表示,现代市场经济中,货币超发、过度举债、房地产泡沫化、金融产品复杂化、国际收支失衡等问题引发的金融危机反复发生,但是很少有国家能够真正做到防患于未然。

  对于货币超发,郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中表示,要管好货币总闸门。通货紧缩和通货膨胀都会对经济金融造成系统性损害。资本主义早期经常出现生产过剩和通货紧缩,并由此引发金融和经济危机。通货膨胀的教训同样深刻,即使能够创造短期繁荣,最终不得不付出巨大经济和社会代价。我国曾多次发生银根过松、资金供给远大于需求。例如,1988年和1993年都出现过两位数的物价上涨。

  “新冠肺炎疫情暴发以来,我国没有实施量化宽松、负利率等非常规货币政策,是少数实施正常货币政策的主要经济体之一。”央行行长易纲日前在做国务院关于金融工作情况的报告时表示,今后一段时期,我国有条件尽量长时间保持正常的货币政策,维护币值稳定。总量上,保持流动性合理充裕,加大对实体经济的信贷支持力度,保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配,疏通货币政策传导机制,增强信贷增长的稳定性,助力实现扩投资、带就业、促消费综合效应,稳定宏观经济大盘。


  宏观杠杆率是衡量是否“过度举债”的重要指标,郭树清表示,要管好货币总闸门,防止宏观杠杆率持续快速攀升。国家金融与发展实验室网站显示,截至2022年9月末,我国非金融企业部门、居民部门、政府部门杠杆率分别为161.8%、62.4%、49.7%,今年以来均有所提升。

  对于房地产泡沫化问题,郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中表示,要坚决抑制房地产泡沫。房地产与金融业深度关联。上世纪以来,世界上130多次金融危机中,100多次与房地产有关。2008年次贷危机前,美国房地产抵押贷款超过当年GDP的32%。目前,我国房地产相关贷款占银行业贷款的39%,还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。可以说,房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。

  “人民银行积极支持房地产行业健康发展,降低了个人住房贷款利率和首付比例,鼓励银行通过‘保交楼’专项借款支持已售住房建设交付,支持刚性和改善性住房需求。近期,房地产销售和贷款投放已有边际改善。随着中国城镇化进程不断推进,我们相信房地产市场能保持平稳健康发展。”易纲近日在香港金融管理局“国际金融领袖投资峰会”上表示。

  加强宏观审慎管理信息共享与政策协调

  分析现代金融监管的基本内涵,郭树清认为,应包括宏观审慎管理、微观审慎监管、保护消费权益(行为监管)、打击金融犯罪、维护市场稳定、处置问题机构。

  郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中表示,健全宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱。健全宏观审慎管理架构和政策工具,完善逆周期调节和系统重要性金融机构监管,注重防范跨市场跨区域跨国境风险传染。提高微观审慎监管能力,健全以资本约束为核心的审慎监管体系,加快完善存款保险制度,努力做到对风险的早发现、早预警、早介入、早处置。强化行为监管,严厉打击侵害金融消费者合法权益的违法违规行为。金融监管作为整体,应当始终具备宏观审慎视野,以微观审慎为基础,以行为监管为支撑,实现三者既独立又协同的有机统一。

  对于宏观审慎管理,郭树清表示,有效的信息共享、充分的政策协调至关重要,但是决策层对重大风险保持高度警惕、执行层能够迅速反应更为重要。

  “进一步强化国务院金融稳定发展委员会的决策议事、统筹协调和监督问责职能。”郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中表示,健全监管协调机制,各金融管理部门既要各司其职、各尽其责,又要充分沟通、强化协同。金融政策要与财政、产业、就业、区域等经济社会政策密切配合,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。对地方金融发展改革与风险防控,加强指导、协调和监督,有效发挥中央和地方两个积极性,形成全国“一盘棋”。

  概括来说,政策协调包括两方面,一是中央部门间的协调;二是中央部门与地方省委政府之间的协调。

  就中央部门间的协调而言,郭树清以打击金融犯罪为例介绍称,巴塞尔银行监管委员会和一些国家的金融监管机构,均将与执法部门合作作为原则性要求加以明确。我国也探索形成了一些良好实践经验。比如,公安部证券犯罪侦查局派驻证监会联合办公,银保监会承担全国处置非法集资部际联席会议牵头职责,部分城市探索成立专门的金融法院或金融法庭。“但是,如何更有效地打击金融犯罪,仍然是政府机构设置方面的重要议题。”

  但中央部门与地方省委政府之间的协调更为迫切。郭树清表示,我国绝大多数金融机构都是地方法人,其党的关系、干部管理、国有股权监管、审计监察和司法管辖也都在地方,因此,必须进一步强化地方党委对金融机构党组织的领导,建立健全地方党政主要领导负责的重大风险处置机制。

  同时,中央金融管理部门要依照法定职责承担监管主体责任,派出机构要自觉服从地方党委政府领导,积极发挥专业优势和履行行业管理职责,共同推动建立科学高效的金融稳定保障体系,公开透明地使用好风险处置资金。要及时查处风险乱象背后的腐败问题,以强监督推动强监管严监管,坚决纠正“宽松软”,打造忠诚干净担当的监管铁军。

  郭树清还提出,要有效抑制金融机构盲目扩张,推动法人机构业务牌照分类分级管理;同时省级地方政府对辖内防范和处置非法集资等工作负总责。

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  建设稳健高效风险处置体系

  郭树清还重点阐述了风险发生后的风险处置方式、原则、法律法规等问题,即其所称“决策层对重大风险保持高度警惕、执行层能够迅速反应更为重要。”

  “及早把‘烂苹果’捡出去,对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要。”郭树清表示,一是“生前遗嘱”。金融机构必须制定并定期修订翔实可行的恢复和处置计划,确保出现问题得到有序处置。

  去年6月,银保监会曾发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》,将“生前遗嘱”正式制度化,有利于落实“自救为本”,前移风险关口。

  二是“自救安排”。落实机构及其主要股东、实际控制人和最终受益人的主体责任,全面做实资本工具吸收损失机制。自救失败的问题机构必须依法重整或破产关闭。

  在《完善现代金融监管体系》一文中,郭树清也表示,要落实金融机构主体责任,尽量采取“自救”,能自行化解风险或市场出清的,政府不介入。动用公共资金,必须符合严格的条件和标准。尤为关键的是,要健全损失分担制度。全面做实股权吸收损失机制,首先由股东特别是大股东承担损失,其他资本工具和特定债权依法转股、减记。高管层要通过延迟支付抵扣、降薪以及事后追偿等承担相应责任。涉嫌违法犯罪的,要及时依法移送司法机关。

  三是“注入基金”。必要时运用存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金,防止挤提、退保事件和单体风险引发系统性区域性风险。

  今年政府工作报告中提出要设立金融稳定保障基金。9月26日,央行金融稳定局刊发题为《防范化解金融风险 健全金融稳定长效机制》文章介绍,根据中央有关工作部署,2022年人民银行会同有关部门加快推动建立金融稳定保障基金。该基金定位于由中央掌握的应对重大金融风险的资金,资金来自金融机构、金融基础设施等市场主体,与存款保险基金和相关行业保障基金双层运行、协同配合,共同维护金融稳定与安全。在重大金融风险处置中,金融机构、股东和实际控制人、地方政府、存款保险基金和相关行业保障基金等各方应依法依责充分投入相应资源。仍有缺口的,经批准按程序使用金融稳定保障基金。目前,金融稳定保障基金基础框架初步建立,已有一定资金积累。

  7月21日,银保监会新闻发言人、法规部主任綦相在上半年银行业保险业运行发展情况新闻发布会上表示,继续完善监管法律法规框架,健全风险防控长效机制,金融稳定保障基金基础框架初步确立,首批646亿元资金筹集到位。

  四是“及时止损”。为最大限度维护人民群众根本利益,必须以成本最小为原则,让经营失败金融企业退出市场。

  近年来,银行机构破产已经案例,包括包商银行、辽阳农商行。对于辽阳农商行破产,辽宁银保监会表示,过去一段时期,辽阳农商行等个别机构违法违规经营,出现重大风险,严重破坏地方金融秩序。在中央有关部门的支持下,辽宁省坚决依法依规推进辽阳农商行等风险处置,严肃市场纪律,净化金融生态。“按照市场化法治化原则处置高风险银行机构,其目的是保护金融消费者合法权益,尊重市场规律,严防道德风险,维护金融稳定。”

  五是“应急准备”。坚持底线思维、极限思维,制定处置系统性危机的预案。

  六是“快速启动”。有些金融机构风险的爆发具有突然性,形势恶化如同火警,启动处置机制必须有特殊授权安排。

  郭树清表示,要完善金融安全网和风险处置长效机制。加快出台金融稳定法(今年4月已公开征求意见),明确金融风险处置的触发标准、程序机制、资金来源和法律责任。在强化金融稳定保障机制的条件下,建立完整的金融风险处置体系,明确监管机构与处置机构的关系。区分常规风险、突发风险和重大风险,按照责任分工落实处置工作机制,合理运用各项处置措施和工具。金融稳定保障基金、存款保险基金及其他行业保障基金不能成为“发款箱”,要健全职能,强化组织体系,充分发挥市场化法治化处置平台作用。

  “近年发生的金融风险事件充分表明,相当多的金融机构不同程度地存在党的领导逐级弱化、股权关系不透明、股东行为不审慎、关联交易不合规、战略规划不清晰、董事高管履职有效性不足和绩效考核不科学等问题。解决这些治理方面的沉疴痼疾仍须付出艰苦努力。”郭树清还总结道。

  认真对待金融创新风险

  金融发展离不开金融创新,郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中表示,要把握好金融创新的边界。金融创新是把“双刃剑”,既能提高市场效率,也会酿成重大风险。监管必须趋利避害,把握好“度”。美国1999年重新允许混业经营后,房贷支持证券、信贷违约掉期、担保债务凭证等衍生品大量出现,成为系统性风险的主要诱因。我国互联网金融发展初期,一些网贷平台打着“创新”旗号违规经营,形成巨大金融和社会风险。

  “要认真对待其中的风险。”郭树清此次再次强调,过于复杂的交易结构和产品设计,容易异化为金融自我实现、自我循环和自我膨胀。能源、粮食、互联网和大数据等特定行业、特定领域在国民经济中具有重要地位,集中了大量金融资源,需要防止其杠杆过高、泡沫累积最终演化为较大金融风险。金融市场是经济社会运行的集中映射,在经济全球化背景下,国际各种事件都可能影响市场情绪,更加容易出现“大起大落”异常震荡。管理部门要加强风险源头管控,切实规范金融秩序,及时稳定市场预期,防止风险交叉传染、扩散蔓延。

  对于市场较为关注的互联网平台问题,郭树清表示,互联网平台开办金融业务带来特殊挑战,一些平台企业占有数据、知识、技术等要素优势,并与资本紧密结合。如何保证公平竞争、鼓励科技创新,同时防止无序扩张和野蛮生长,是我们面临的艰巨任务。数据安全、反垄断和金融基础设施稳健运行成为新的关注重点。监管科技手段与行业数字化水平的差距凸显。

  并同时表示,要坚持金融创新必须在审慎监管的前提下进行,对互联网平台金融业务实施常态化监管,推动平台经济规范健康持续发展。强化金融反垄断和反不正当竞争,依法规范和引导资本健康发展,防止资本在金融领域无序扩张。

  “依法规范和引导资本健康发展。”易纲在做国务院关于金融工作情况的报告中表示,稳妥推进并尽快完成平台企业金融业务整改,实施常态化监管,既坚持“两个毫不动摇”,支持资本依法依规开展投融资活动,又坚决防止资本无序扩张。

  对于监管自身,郭树清表示,要加快金融监管数字化智能化转型。积极推进监管大数据平台建设,开发智能化风险分析工具,完善风险早期预警模块,增强风险监测前瞻性、穿透性、全面性。逐步实现行政审批、非现场监管、现场检查、行政处罚等各项监管流程的标准化线上化,确保监管行为可审计、可追溯。完善监管数据治理,打通信息孤岛,有效保护数据安全。加强金融监管基础设施建设,优化网络架构和运行维护体系。

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